Germán Arce Zapata, un colombiano de gran experiencia en el sector energético y de las finanzas, nos brinda la oportunidad de conocer a grandes rasgos la importancia de la ANH para el crecimiento y control de la industria de los hidrocarburos, además de informarnos sobre la experiencia en Colombia, desde que se creó esta institución.
¿Por qué es importante una Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en un país petrolero? ¿qué justifica su existencia?
Una de las prácticas más importante que ha hecho Colombia dentro de su industria petrolera, fue precisamente diferenciar la administración del subsuelo, de la empresa operadora, y entregárselo a una autoridad competente, técnica, para separar los contratos de los intereses económicos de una compañía enorme, con presencia en muchos lugares del país, y así evitar que se convierta casi que en un Estado paralelo, en algunas regiones del país.
Ecopetrol, que es una compañía de Colombia y que compite con las demás oil and gas, tiene que maximizar y mejorar sus costos de levantamiento, para competir a términos internacionales y eso, en una buena economía de mercado, termina alineando los incentivos.
Según su experiencia al frente de una institución como esta, ¿Cómo proteger a la ANH de los intereses de la política partidista o de los intereses empresariales?
Yo creo que el mandato legal es importante, tener señales de largo plazo que permitan construir agendas que trasciendan los gobiernos, es esencial, y eso requiere invertir mucho en investigación, mucho en conocimiento y siempre tiene que haber una agenda de futuro. Por ejemplo, qué cuenca vamos a desarrollar, qué cuenca vamos a explorar, de esta manera se sale uno de la trampa de los periodos de gobierno, que son complejos en todas las administraciones. Debemos tener presente que los intereses políticos siempre van a estar ahí.
Tal vez pensaría que un gobierno corporativo más fuerte, con una mayor participación de miembros independientes o expertos de la industria, ayudaría, porque en el caso de la ANH, la mayoría sigue siendo del gobierno: el ministro del sector, los demás miembros que participan son miembros de la administración. Yo creo que un equilibrio que le dé periodos largos o períodos que se crucen con los cambios de gobierno, a miembros independientes, miembros de la academia o expertos, ayudaría. Para tener un gobierno corporativo, hay muchas cosas por hacer. Creo que hay un tema que es peligroso, el de la gestión territorial, que es un asunto que se intentó trabajar para darle una especie de licencia social a los proyectos, se convirtió en una enorme arma política, porque eso se convirtió en mucha gente en los territorios y eso requiere mucho más control, más supervisión, porque por ahí vienen otros riesgos adicionales para gestionar.
¿Quiénes deberían integrar la ANH? ¿Cuál debe ser el perfil de sus integrantes, sobre todo, al inicio de sus funciones regulatorias?
Cuando se creó la ANH fue clara en sus procesos. Fue muy importante que profesionales con experiencia ayudaran a armar la estructura, eso fue esencial. La ANH, por lo menos en Colombia, goza todavía, de ese legado de sus inicios.
Creo que la cabeza uno podría pensar que requiere de un experto petrolero. Pero es difícil, para una función pública, traerse un profesional de ese perfil. Considero que hay una función muy económica, y seguramente yo tengo un sesgo en eso que está asociado a la gestión de incentivos. Lo que vas a administrar ahí, son recursos y contratos con unas señales de mercado. Me parece que eso es una cosa mucho más económica, para mandar las señales positivas. Construir los incentivos adecuados que le permitan al país competir con los recursos que tiene, con los costos implícitos que tiene, pero que ayude un poco a calibrar esas señales de incentivos de largo plazo, que son las que traen inversión, generan obligaciones y compromisos de largo plazo para poder desarrollar los recursos.
Entonces, yo creo que una combinación entre conocimiento del sector y sobre todo conocimiento de los incentivos económicos en torno a los contratos que se asignan, a través de las rondas públicas, es importante.
Considero que en los equipos técnicos se requiere mucho conocimiento, la gente que administra todos los temas de estudios, las unidades de producción, incluso la que administra riesgos de superficie ambientales y sociales. La ANH ha tenido una buena estructura, siempre hay riesgos de que se politicen y que no estén las personas adecuadas, pero vuelve y juega la calidad del recurso, los incentivos de largo plazo, la manera de mantenerlos actualizados desde el punto de vista del conocimiento, la rigurosidad desde el punto de vista contractual, de entender el entorno, de entender con quién se compite y cómo el mercado le va a poner unos retos adicionales en el día a día, me parece que son aspectos fundamentales.
De acuerdo con su experiencia, ¿Cuáles han sido los aciertos y errores del ejercicio de la ANH en Colombia?
A mi modo de ver arrancó de manera estelar. La ANH nace en un periodo de vacas gordas, luego tuvo un periodo de estancamiento. Es relativamente fácil construir acuerdos y traer inversionistas en un periodo de precios altos. El desafío grande lo vivimos y a mí me tocó parte de él, cuando los precios se cayeron a mitad de la década pasada y esos contratos que se habían negociado y adjudicado en la década anterior, en el 2000, ya económicamente no eran viables y eso requería cirugías financieras, extender plazos, cambiar obligaciones, revisar garantías para poder mantener los compromisos de inversión, que son lo único que le garantizan a uno que va a tener actividad exploratoria y actividad de producción en el largo plazo.
Digamos que para esa flexibilidad hay que saber del sector, pero hay que saber también del mercado, de la economía, cómo se compite, cómo se generan incentivos, para poder tener la flexibilidad porque, como dije en algún momento, las variables son muchas. Los precios y la competencia no son estáticos, por lo que la Agencia necesita tener esa capacidad, adaptarse a las condiciones de mercado, manteniendo su vocación de desarrollar proyectos en el largo plazo.
Estimo que ha sido un desacierto la manera como se ha administrado en los últimos años todo el tema de gestión territorial, eso se convirtió en un festín político, un poco de corbatas en las regiones bien pagas y la esencia de comprar licencia social para las empresas que son las que tienen que desarrollar los proyectos, se quedó un poco perdida en el camino. Se han hecho esfuerzos muy importantes en políticas públicas como fue el de obras por impuestos y obras por regalías, que es un mecanismo que permite dar retorno a las comunidades con los recursos que se producen. Entonces ahí hay un reto grande por resolver.
De acuerdo a mis convicciones en estos asuntos, lo deseable es tener una entidad técnica, independiente, autónoma, que opere con reglas de gobierno corporativo extraordinarias, pero a esas entidades nunca se les puede olvidar que desarrollan una función pública. Voy a poner un ejemplo, el Banco Central, todos queremos que sea independiente, autónomo, pero cuando uno gestiona y administra recursos públicos no se le puede olvidar eso, porque cada decisión que tomas en beneficio de A o B, pues tiene una contrapartida que es el beneficio de la sociedad y de las comunidades, entonces entender un poco la vocación pública de una actividad que está inmersa en el mercado, es importante. Es súper difícil ese equilibrio, pero yo creo que instituciones maduras logran encontrar ese punto de encuentro. En el caso de Colombia, el Banco Central es nuestro mejor ejemplo. Las agencias se han quedado un poco cortas en eso, han tenido momentos en el que creen que son empresas de petróleo y no administradores de recursos públicos, y eso me parece que es parte de la curva de aprendizaje de estas organizaciones.
¿Conoce la experiencia de las ANH en otros países de Latinoamérica?, ¿Cómo las calificaría?
Conocí el caso mexicano cuando se estaba haciendo la ley, en tiempos de Peña Nieto. Nosotros, de hecho, participamos en algunos de los debates, pero creo que eso no ha salido bien. Argentina ha avanzado tal vez un poco mejor, pero no conozco muchos detalles de cómo han evolucionado en esta última década las agencias.
Los ingleses me parece que lo hacían muy bien. Los noruegos tienen una alineación de incentivos de largo plazo extraordinaria, pero como este mercado cambia tanto. que hoy en día no sabría decirle cómo veo digamos vis-a-vis, sobre todo el tema de Latinoamérica.
El proyecto de Ley de Hidrocarburos a introducir en la Asamblea Nacional de Venezuela, cuando llegue la democracia, contempla la creación de la ANH ¿Qué recomendaría para que inicie con buen pie su administración?
En Venezuela hay que hacer muchas cosas. Venezuela tiene una cosa extraordinaria y tiene muchos recursos por desarrollar. Creo que la infraestructura que había construido está en condiciones muy precarias. Se van a requerir muchos dólares, miles de millones de dólares en inversión. Y después de este periodo tan complejo que ha pasado el país, se requieren señales de largo plazo que le den certeza y seguridad jurídica a los inversionistas de que van a poder desarrollar esos recursos extraordinarios que tiene Venezuela, pero además la infraestructura necesaria para poder transportar, refinar, para poder producir y maximizar el valor de las reservas que el país tiene.
Recuperar la capacidad técnica que perdieron por toda la cantidad de profesionales que salieron del país, de los que nos beneficiamos nosotros en Colombia, en algunos casos, va a ser fundamental, es decir, generar estímulos o señales para recuperar parte de ese capital que se ha perdido, ese capital humano, que duró mucho tiempo en construir y que ya en este momento creo que es muy precaria la calidad del recurso humano. Creo que es importante entender los estímulos tributarios. Seguramente con los problemas sociales que hay en el territorio venezolano se va a requerir un esfuerzo mucho más grande que el que hacían en su momento en temas sociales y medioambientales, es decir, en esta gestión de la licencia social en el territorio con las condiciones de pobreza y las brechas en prestaciones de servicios básicos para la población.
La industria va a tener que hacer un esfuerzo enorme en que el progreso que traiga un nuevo desarrollo de la industria petrolera lleve progreso para las comunidades. Que no sea solamente para los balances de PDVSA o las arcas públicas, sino que las comunidades vean esa transformación y sientan que ese desarrollo les trae beneficios. En eso, en Colombia hemos tenido enormes dificultades para lograrlo. Venezuela ha tenido históricamente menos conflictividad que Colombia, pero meter eso en la esencia de la discusión creo que es fundamental.
Las opiniones expresadas por el Dr. Arce son de su autoría y responsabilidad y no reflejan necesariamente la postura o posición de PDVSA Ad Hoc.
