Mercedes De Freitas dirige Transparencia Venezuela desde hace más de dos décadas. Su experiencia la ha convertido en una de las voces más autorizadas sobre redes de corrupción, captura institucional y riesgos para la inversión en entornos opacos. En esta entrevista exclusiva, abordamos el caso venezolano con énfasis en el rol de China, las lecciones que deja la experiencia reciente y las condiciones mínimas para atraer inversión transparente.
Mercedes, muchas gracias por esta entrevista. Para comenzar, ¿cómo describiría la evolución de la corrupción en Venezuela en los últimos años, particularmente en el contexto de alianzas con potencias como China?
Más que evolución, fue una involución institucional en los últimos 26 años. Venezuela transitó de tener un nivel preocupante de corrupción administrativa y política a la instalación de una red de gran corrupción transnacional dirigida desde el alto gobierno, utilizando la estructura del Estado como su plataforma, y que fue tejiendo una relación simbiótica con las economías ilícitas y los grupos criminales. Esta transición, para nosotros, comenzó a partir de 2003 con la aprobación del control de cambio y el control de precios y sus respectivos organismos: Cadivi–Cencoex y la Sundecop–Sundde. Estos dos instrumentos pasaron de ser riesgos a ser incentivos de corrupción, ambos controlados y dirigidos por el Ejecutivo nacional. Fueron y son los instrumentos y canales de la mayor corrupción conocida en Venezuela y posiblemente en el mundo.
Para aprovechar estos incentivos a la corrupción, estorbaban los poderes públicos independientes y la sociedad crítica. La reducción de los obstáculos se dio por dos vías: una, el control directo de los poderes públicos o privados; y la otra, la represión y cierre de quienes se resistieron o representaban algún tipo de poder no controlado, como partidos políticos, sindicatos, organizaciones de derechos humanos, medios y periodistas, y el sector privado. Los cuantiosos negocios ilícitos requerían impunidad, es decir, control sobre el sistema de justicia y reducción de las funciones de los sistemas de contraloría; requerían flexibilidad de los sistemas de contrataciones y de finanzas públicas; entonces, desde un parlamento capturado se cambiaron las leyes para hacer inocuas las exigencias en los procesos públicos, así como para amenazar y reducir a la sociedad civil independiente y a la prensa libre por ser un obstáculo para las redes corruptas.
La relación entre China y Venezuela se fortaleció mientras se socavaba la separación de poderes, el sistema federal y descentralizado, el Estado de derecho, la transparencia fiscal y los derechos civiles, políticos y económicos. Mientras en América Latina se aprobaban leyes de acceso a la información pública, en Venezuela se formalizaba la opacidad con leyes, se instalaba la política de “hegemonía comunicacional” y se cerraban o expropiaban medios de comunicación.
Si bien las relaciones entre China y Venezuela se estrecharon a partir del 2000 con el gobierno de Hugo Chávez, se aceleraron a partir de 2007 con la creación del Fondo Conjunto Chino-Venezolano (FCCV), que formalizó el mecanismo de entrada de los préstamos e inversiones, aunque los flujos masivos se dieron entre 2010 y 2017. Los intercambios se tradujeron en préstamos por más de 62 mil millones de dólares e inversiones superiores a 6 mil millones, condicionados a la participación de empresas de China como contratistas, proveedoras de insumos y de mano de obra; al pago de los préstamos con envíos de petróleo a futuro; y a cláusulas de confidencialidad. Esta gran cantidad de recursos prometía desarrollo económico y social para Venezuela, inversión en megaproyectos y aumento de producción. Pero nada de esto se cumplió. En cambio, sí otorgó un inmenso poder económico a los gobernantes que estaban concentrando todo el poder político.
Pero en esos años también entraban al país cantidades exorbitantes de recursos por los elevados precios del petróleo, tanto que en 2008 y 2011 se aprobaron Leyes de Contribución Especial sobre Precios Extraordinarios y Exorbitantes de Hidrocarburos. Fue una década de ingresos gigantescos que no dejaron desarrollo, ni capacidad productiva, ni bases sólidas de crecimiento y equidad. Por el contrario, el país está lleno de obras inconclusas, cementerios de bienes desechados comprados sin criterio y sin mantenimiento, y todo ello dio pie al gigantesco endeudamiento insostenible que tiene a Venezuela en cesación de pagos desde 2017 y en un no declarado default selectivo, que hoy asciende a US$ 164.000 millones, donde el primer acreedor, aún hoy, es China.
Con China se hicieron alianzas en el área geopolítica y apoyo con tecnología para imponer mecanismos de censura y vigilancia ciudadana, promocionarse como grandes aliados con fines geopolíticos y expandir narrativas iliberales.
Transparencia Venezuela ha documentado casos de corrupción transnacional. ¿Qué patrones se repiten en las relaciones con China: empresas estatales, acuerdos opacos, falta de licitaciones, etc.?
Los intercambios se hicieron en un contexto de débiles controles, discrecionalidad y gran poder económico para las autoridades en el Ejecutivo. Esto fue así gracias a las potestades del presidente de la República en materia de relaciones internacionales; al voto favorable de la Asamblea Nacional dominada por el oficialismo; a las exclusiones en la Ley de Contrataciones Públicas de las adquisiciones y contrataciones que eliminaron las licitaciones de las obras o servicios amparados en acuerdos internacionales entre gobiernos; a la violación de reglas macrofiscales con la creación de fondos extrapresupuestarios que, rompiendo la unidad del tesoro, recibieron y manejaron con total opacidad los fondos de China y de las ganancias petroleras; a la gestión de la deuda por múltiples entes al margen de la Oficina Nacional de Crédito Público; y a la ausencia de rendición de cuentas sobre los resultados de los proyectos.
La condición de confidencialidad y secreto propuesta por China para otorgar los préstamos fue un elemento en común con las autoridades venezolanas. En los proyectos conjuntos, por Venezuela solo participaron empresas propiedad del Estado que habían sido politizadas y despojadas de los mínimos estándares de buen gobierno corporativo. La más importante, Petróleos de Venezuela S.A., pero también Corpoelec, Ferrominera y Cantv son algunas de las empresas que participaron en proyectos fallidos pagados con sobreprecios y que hoy son investigados por los sistemas de justicia de 29 países.
En los acuerdos entre Venezuela y China, ¿cuáles han sido los principales vacíos de información pública o mecanismos de control?
No solo se trata de los acuerdos entre Venezuela y China: la opacidad en Venezuela es política de Estado desde hace varios lustros, incluyendo todo lo relativo a la gestión del patrimonio del Estado, los documentos presupuestarios, las operaciones de endeudamiento y las alianzas público-privadas. Es por ello que, en la Encuesta de Presupuesto Abierto que evalúa la transparencia presupuestaria, Venezuela ha obtenido cero de 100 puntos máximos en las evaluaciones desde 2017.
Respecto a los mecanismos de control formal, la Contraloría General de la República fue despojada de recursos económicos y humanos, así como intervenida con autoridades leales al presidente Chávez mediante designaciones que nunca cumplieron las disposiciones constitucionales. La Asamblea Nacional ha tenido mayoría oficialista salvo durante el quinquenio 2016–2020, lapso en el que fue anulada por el resto de los poderes públicos que ya habían sido cooptados.
Los esfuerzos de control desde la sociedad civil fueron contrarrestados con el acoso a los medios de comunicación, la persecución de activistas y leyes que cerraron el espacio cívico.
Por mucho que las organizaciones y los medios publicáramos hallazgos de investigaciones que desnudaban la corrupción y los efectos dramáticos en la vida de los venezolanos, no existía, ni existe, un poder público que se atreva a abrir los casos y a sancionar las irregularidades; por el contrario, se criminaliza el atrevimiento.
Pensando en una posible reapertura económica, ¿cuáles serían las advertencias clave para evitar repetir esquemas opacos como los vividos en el pasado?
Bueno, Venezuela requiere la creación de una nueva estructura del Estado completa. Pero en términos de inversiones hay tres principios que se deben considerar:
- Definición de criterios de inversión, condiciones y procesos para la inversión extranjera y nacional, garantizando trato equitativo, estabilidad en las reglas, respeto de los derechos de propiedad, sectores prioritarios y claves de inversión, tipos de inversionistas, relaciones con inversionistas, y responsabilidades claras; así como la participación del Estado, separando sus roles como promotor de inversiones, como empresario y como regulador en órganos distintos.
- Transparencia para la generación y el mantenimiento de la confianza. Esto implica prohibir las cláusulas de confidencialidad en toda contratación pública; simplificar procesos; fortalecer el ente promotor de las inversiones con equipos profesionales de alta capacidad. Esto requiere la creación de un sistema de contratación de la función pública, con procesos de selección técnicos y rigurosos. Se requerirá incorporar gobierno abierto en todo el Estado; pero, en el área de inversiones, soñamos con un sistema de información abierto, con transparencia activa, que haga innecesarias las peticiones de información, que la data esté disponible. Transparencia Venezuela ha propuesto la creación de un Registro Único de Inversiones Extranjeras en formato de datos abiertos, que incluya todos los elementos de la inversión. Aprovechar tecnologías digitales para garantizar la transparencia activa y la rendición de cuentas.
Una decisión clave es aprobar la transparencia de los beneficiarios finales de las empresas y los proyectos. Esto es fundamental para reducir los riesgos de conflictos de interés y evitar el ocultamiento de propietarios reales.
La transparencia implica sistemas anticorrupción y rendición de cuentas, así como el cumplimiento de las reglas macrofiscales y presupuestarias, entre otras.
- Sostenibilidad de las inversiones y del endeudamiento. Evitar préstamos atados a condicionantes contrarios a la transparencia, la libre competencia, la igualdad ante las leyes de los agentes económicos y los derechos humanos.
Mejorar la gobernanza de las empresas propiedad del Estado, donde los compromisos ESG podrían ser una referencia y, en el sector de las extractivas, EITI marca unos mínimos importantes a cumplir.
La tarea en materia legal es importante y urgente, y debe estar basada en principios de transparencia y anticorrupción. Entre otras:
- Reformar la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público.
- Derogar la Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la Garantía de los Derechos Humanos.
- Eliminar entes financieros públicos que están fuera del control de la Oficina Nacional de Crédito Público, de la Tesorería, de la Asamblea Nacional y de la Contraloría General de la República.
- Reformar la normativa vigente en materia de inversión extranjera (Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva N.º 41.310 del 29 de diciembre de 2017) para atraer capitales constructivos: eliminar restricciones, desincentivos, trámites excesivos, el control discrecional de la “responsabilidad social” y el monopolio del Estado sobre sectores estratégicos.
- Reformar la Ley de Contrataciones.
- Reformar la Ley de la Contraloría General de la República.
- Reformar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Interés Público.
- Reformar la Ley Contra la Corrupción para incorporar regulación sobre nepotismo, “puerta giratoria”, prácticas de regalos a funcionarios, entre otras que generan conflictos de interés.
- Aprobar una ley sobre el lobby.
¿Qué tipo de contrato o figura legal se ha utilizado con frecuencia para ocultar irregularidades o transferencias indebidas de recursos, especialmente en el sector petrolero?
En el pasado: acuerdos bilaterales con cláusulas de confidencialidad; estado de excepción y emergencia económica, que facultan al presidente para la toma de decisiones en todo lo relacionado con la administración financiera pública sin control del Parlamento o de la Contraloría. En 2018 se aprobaron normativas internas en PDVSA para la toma de decisiones sin control parlamentario.
Otra práctica opaca han sido los contratos llave en mano, donde el adjudicatario se hace responsable desde la elaboración del proyecto hasta la entrega de la obra, el bien o el servicio listo para su utilización.
En 2020 se aprobó la Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la Garantía de los Derechos Humanos, que establece la concentración de poder en el presidente y actuaciones secretas, lo que elimina las garantías de transparencia y rendición de cuentas.
En PDVSA existen varias figuras de alianzas público-privadas que se realizan bajo condiciones de confidencialidad, amparadas en la Ley Antibloqueo y en la normativa interna de 2018.
Recientemente, el Decreto de Estado de Conmoción es una de las figuras de suspensión de garantías.
En particular, ¿qué papel ha jugado la industria petrolera venezolana —especialmente PDVSA y sus filiales— en las relaciones opacas con China? ¿Qué lecciones pueden extraerse de esos acuerdos en términos de transparencia y supervisión?
En el sector hidrocarburos se han suscrito más de 100 acuerdos que recibieron financiamiento de unos US$ 25.000 millones, entre ellos la conformación de 7 empresas mixtas, de las que solo dos están funcionando, muy por debajo de la capacidad de producción prometida. Además, en el último año se entregaron en concesión dos campos petroleros a empresas de China sin que se haya informado sobre ningún aspecto del acuerdo.
Hubo proyectos anunciados que recibieron recursos y no iniciaron o tuvieron avances mínimos, como una empresa de producción de maquinaria y equipos de ingeniería para el sector petrolero; la Refinería de Cabruta, en alianza con Sinopec, que prometía procesar crudos pesados y extrapesados provenientes de la Faja Petrolífera del Orinoco y convertirse en una de las más grandes de América Latina: se firmó el acuerdo, se creó la empresa mixta y se quedó en proyecto; un complejo petroquímico; la Refinería Batalla de Santa Inés; y las refinerías en Asia.
Otro caso que ilustra la relación es la incautación de tres buques (superpetroleros de crudo de gran tamaño o VLCC: el Junín, el Boyacá y el Carabobo) que pertenecían originalmente a CV Shipping Pte Ltd, empresa conjunta entre PDVSA y PetroChina (una filial de China National Petroleum Corp – CNPC), con sede en Singapur creada en 2008. Ante las pérdidas, PetroChina solicitó a un tribunal de Singapur la liquidación de la empresa conjunta (CV Shipping). Para compensar la deuda acumulada, PetroChina tomó el control total de los tres buques.
Los controles internos y externos fueron desmantelados. Los fracasos han quedado impunes.
¿Hay casos documentados donde la falta de transparencia en acuerdos con China haya generado pérdidas cuantificables para el país?
Sí. Transparencia Venezuela documentó proyectos fallidos que recibieron 19.600 millones en los sectores de electricidad, transporte, agua, vivienda, agroalimentario y telecomunicaciones, aparte de los mencionados del sector hidrocarburos.
Plantas termoeléctricas, fábrica de autobuses, fábrica de electrodomésticos, fábrica de teléfonos, ferrocarriles, producción y procesamiento de arroz.
La deuda ha sido una carga pesada para la sociedad en general, porque los pagos han condicionado el gasto público en bienes y servicios esenciales. También ha sido una carga para PDVSA, ya que los recursos no se invirtieron en la empresa, que ha tenido que entregar buena parte de su producción y participación en empresas mixtas, como en el caso de Sinovensa.
Ninguno de esos escándalos fue investigado por la Contraloría General ni por la Fiscalía General.
En un escenario de recuperación institucional, ¿cuáles serían las tres garantías mínimas que deberían exigirse antes de firmar nuevos acuerdos con China o cualquier otro actor internacional?
Escoger entre las propuestas mencionadas en la pregunta 4.
Desde su experiencia, ¿qué modelos o países podrían servir de referencia para abrirse a la inversión extranjera sin caer en esquemas de corrupción?
Habría que estudiar las experiencias de Chile, Costa Rica, los países nórdicos y Corea del Sur. Pero también EE. UU. y Canadá, muy exitosos en la atracción de inversiones.
¿Qué rol podría jugar la sociedad civil organizada en un proceso de reapertura económica con estándares de transparencia?
Proponer el modelo de inversión que describimos sucintamente en la pregunta 4.
Monitorear, hacer seguimiento y exigir al Estado información completa y verificable sobre las inversiones, endeudamientos y cesión de activos públicos: específicamente sobre quiénes son los beneficiarios finales de las empresas participantes, el origen de los fondos, los resultados esperados y los impactos económicos, ambientales y sociales (en términos de progresividad de los derechos humanos).
Investigar inversiones opacas, especialmente aquellas de las que se sospeche que están vinculadas a actividades de lavado de dinero o cuyos intermediarios pretendan la adquisición de activos críticos por parte de actores que podrían estar promoviendo la agenda estratégica de gobiernos autoritarios; y, si hay razones, denunciarlas.
Aplicar internamente sistemas de gobernanza por la integridad que incluyan políticas de transparencia, antisoborno, respeto de los derechos humanos y protección del ambiente.
Estar alerta a las prácticas de desinformación, lo que implica rigurosidad en la valoración de fuentes y apoyarse en programas existentes de verificación y fact-checking.
Fortalecer el intercambio y el conocimiento de las experiencias en los países de América Latina para monitorear las vulnerabilidades de captura del Estado y exigir la aplicación de las normas de gobernanza democrática.
“Traducir” la complejidad del negocio petrolero a términos que permitan la comprensión real por parte de la ciudadanía.
Por último, ¿cuál sería su mensaje para inversionistas, académicos o responsables de políticas públicas que observan a Venezuela como una posible oportunidad futura?
La posibilidad de que Venezuela salga de la crisis sistémica que padecemos requerirá apoyo internacional y la participación de grandes inversionistas, pero estableciendo relaciones de respeto, equidad y transparencia. Sin esto, estaríamos repitiendo los errores que destruyeron un país con enormes recursos y ventajas comparativas, donde solo han sacado provecho las economías ilícitas y corruptas.
Las opiniones expresadas por Mercedes De Freitas son de su autoría y responsabilidad, y no reflejan necesariamente la postura o posición de PDVSA Ad Hoc.
